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全面改薄背后的公平正义价值理念
信息来源:光明日报   作者:叶赋桂 时间:2019/5/22 10:09:05

  编者按

  中华民族重视教育,中国的成就基于教育,未来的希望也源自今天的教育。改革开放四十多年来,教育领域的成就非同凡响,最令人振奋的是农村教育的变化,如今全国各地的农村,最美的建筑就在中小学校里,到处是新建的校舍,明亮的教室,整齐的课桌凳,而这一切皆得益于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作的成功。全面改薄是本届中央政府在义务教育领域实施的第一个重大民生工程,也是新中国成立以来教育系统单项资金量最大的项目之一,到2018年年底,全面改薄取得重大进展,媒体和政府文件中的“校舍危房”从此消失。这是中国当代教育的一个历史性事件,也是中国近代以来义务教育发展的历史性转折点。

  1.全面改薄成功使人民有了具体而丰富的获得感

  全面改薄对我国义务教育具有里程碑的意义。

  长期以来,我国农村学校办学条件薄弱、艰苦,主要靠教师精神的力量对抗物质的困难,以学生的坚韧耐苦换取知识的收获。全面改薄的推行和完成,使义务教育彻底摆脱办学条件的困境,一跃而迈上新台阶,走向义务教育质量发展的新道路。今天,农村义务教育学校虽然仍无法与城市相比,但在历史上在全国范围内第一次消灭了危房,第一次拥有了基本完善的校园和设施设备,这是义务教育历史的转折点。如果没有全面改薄所带来的基本办学条件改善,所谓义务教育均衡发展不可能真正落实;只有全面改薄改善了义务教育学校基本办学条件,才可以谈教育的标准化和现代化。全面改薄可以说使农村义务教育焕然一新,办学基本条件得到了根本性的改善,特别是中西部地区农村义务教育办学条件获得极大的提升,这为我国教育的标准化和现代化奠定了最坚实的基础。五载之力,百年之功,义务教育的新境界由此变得可期可待。

  全面改薄开创了内涵式教育发展之路。近年来,教育的内涵式发展已成为迫切要求,但真正开始教育内涵式发展的地方其实还不多,义务教育近些年来通过义务教育经费保障机制、县域义务教育均衡、城乡义务教育一体化、教师队伍建设、信息化、校园安全工程、学生营养改善计划等多种政策措施,特别是全面改薄工作,切切实实地在走向内涵式发展道路。义务教育内涵式发展是各级政府与学校和社会、教师与学生共同努力的结果,是综合多种政策工具、创造良好教育环境的集成效应,是坚定的意志、决心与持续有力的行动相结合的产物。全面改薄使得农村贫困地区学校全面受益,学生和教师全面受惠,人民群众真正有了具体丰富的获得感。

  2.全面改薄是共同价值理念促进政策实施的典范

  一个完善的社会,每个人和每个机构都负有教育的责任。

  全面改薄之所以成为重要的教育政策并取得成功,其思想基础在于公平正义和以人民为中心的价值理念。党的十八大报告指出:“必须坚持维护社会公平正义。公平正义是中国特色社会主义的内在要求。”党的十九大报告提出:“必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”这个价值理念落实到教育上,就是促进教育公平,合理配置教育资源,切实办好农村教育,努力让每个孩子都享有受教育的机会。这个价值理念体现在政策上,就是教育扶贫,发展贫困地区教育,实施农村义务教育薄弱学校改造计划,从而让人人都有机会通过教育改变命运,从根本上斩断贫困代际传递。

  全面改薄政策的出台和成功实施,其制度基础在于不断完善的义务教育办学体制。20世纪80年代,在“地方负责、分级管理”的原则下,我国形成了县、乡、村三级办学,县、乡两级管理的义务教育办学体制。乡、村基层政府和农民承担了义务教育的责任,由此导致义务教育发展的极度不均衡。进入21世纪,国家对义务教育办学体制进行重大改革,实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的办学体制。义务教育的责任由此上移到县级政府,从而彻底改变了农村义务教育的办学格局。同时,提出和实行中央和省级政府通过转移支付扶持贫困地区和少数民族地区义务教育的政策举措。到2003年,省级政府切实均衡各县财力、加大转移支付力度的财政责任被明确规定下来。2006年,《义务教育法》确立了“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”。这一体制实际上把义务教育的责任上移到省级政府,而且中央政府与地方政府共同承担,明确了中央政府在义务教育上的财政责任。此后,省级统筹、各级政府共同分担的义务教育办学体制更加完善。正是在这一体制下,中央政府对义务教育的财政投入不断提升,全面改薄的中央财政投入正是各种一般转移支付资金和专项转移支付资金统筹而成的项目,省级政府财政经费投入和全面统筹也在全面改薄中得以进一步加强和优化。全面改薄一方面是义务教育办学体制不断完善的结果;另一方面也更好地检验、促进和优化了省级统筹和共同负担的义务教育新体制。

  全面改薄能在短短的五年内进展迅速、成效显著,在于充分掌握和灵活运用了各种政策工具和政策手段。教育治理现代化是中国教育发展的内在要求,教育治理现代化包括治理体系的现代化和治理能力的现代化。全面改薄工作的实施有赖于完善高效的组织领导和工作制度,建立从中央到市县的全面改薄工作领导组织体系,以及各种配套的制度和管理办法,强劲地支撑和承担了全面改薄工作的稳定高效有序运行。在全面改薄推进过程中,中央和地方全面改薄机构根据全面改薄工作的不同阶段和具体情况,综合运用规划、标准、行政指令、培训、监督检查、经费奖补、通报、宣传、公开公示、协调会、现场会、经验交流会、签责任书、第三方评估等多种政策工具、手段和措施,使得全面改薄工作顺利高效地进行。这可以称得上是政策实施和推进的一个典范,同时也是共同价值理念促进政策实施和推进的典范。

  3.适合国情的绩效评价是工作亮点

  教育的成效是主观的,在个人之自得;办教育的成效是客观的,在外在之功绩。

  绩效评价是全面改薄工作中的又一大亮点,可以说是教育项目绩效评价的探索者和先行者。国家治理现代化首先要建立现代财政制度,现代财政制度的一个基本原则是实行绩效管理。建立健全适合中国国情的绩效管理是政府近年来努力改革和推进的目标。2003年党的十六届三中全会要求“建立预算绩效评价体系”。2014年《中华人民共和国预算法》修改后明确:各级预算应当遵循“讲求绩效”的原则。2014年9月国务院颁布《关于深化预算管理制度改革的决定》,要求“全面推进预算绩效管理工作”。2014年12月国务院颁布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》,要求有效开展转移支付绩效评价。2017年党的十九大报告做出了“全面实施绩效管理”的战略部署。很显然,绩效管理和绩效评价的全面推行是必然的要求和趋势,这有利于提高财政资金的效率和效益,提升公共服务质量和水平。2018年3月财政部要求对2017年度中央对地方专项转移支付开展绩效目标自评工作。

  绩效评价最重要的是科学性和公信力,因此在绩效评价中常常引入第三方评价。财政部2018年7月发布《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》,指出“按照党中央、国务院决策部署和加快建立现代财政制度、全面实施绩效管理的要求,扎实有序推进政府购买服务第三方绩效评价工作”。为此,财政部于2018—2019年组织天津等10个省、直辖市、计划单列市开展政府购买服务第三方绩效评价试点工作。

  全面改薄工作领导小组在项目实施之初就前瞻性地提出并推行绩效管理的理念和实践,对全面改薄工作进行全过程督导和绩效管理,为此专门制定了《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作专项督导办法》,并由中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过。全面改薄工作在2015年正式引入第三方评价,有力地提升了全面改薄工作的绩效管理水平,既促进了工作的推进和完善,也增进了教育治理的能力。全面改薄的绩效管理和评价可以说走在了教育领域的前列,为教育领域广泛开展绩效管理和绩效评价提供了有益的经验和模式。

  第三方评价在全面改薄绩效评价过程中始终坚持价值导向,把教育公平作为最基本的理念,强调义务教育的公共性,义务教育的事权和财政责任的统一,以及财政项目的民主性和公开性,同时也从整体上来把握我国社会和教育发展的历史性和阶段性,这是第三方评价的基本原则和立场。在评价指标体系的制定中,突出目标导向,根据项目的绩效目标构建合理、科学、有效的评价标准和指标体系,评价指标能准确灵敏地反映工作成效,并具有方便可行的操作性。第三方评价在采用广泛使用的成本—效率方法的同时,更重视绩效目标和工作进展,并充分运用实地调研、因素分析、满意度调查等多种方法,而这正是教育财政项目绩效评价中应该特别要注意和注重的。可以说,全面改薄在评价理念、指标和方法上为绩效评价做出了有益的探索。

  (作者:叶赋桂,系清华大学教育研究院教授)

  【链接】

  ●2013年12月4日,国务院常务会议审议通过《教育部国家发展改革委财政部关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》,正式启动实施全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作。到2018年12月底,中央和地方共下达5426亿元(不含北京、天津、上海),其中中央投入1699亿元,地方投入3727亿元。实施全面改薄的29个省、自治区、直辖市(含新疆生产建设兵团),校舍建设项目竣工面积达近2.2亿平方米,运动场建设项目竣工面积达2.2亿平方米,设施设备购置项目完成采购价值997亿多元(其中,生活设施购置1800多万套,课桌凳购置3400多万套,图书购置6亿多册)。

  ●全面改薄工作受益学校总数17.06万所,受益在校学生总数达到8100万人。与2013年年底贫困地区义务教育学校基本情况相比,全面改薄覆盖项目学校生均校舍面积增加2.70平方米,达到10.88平方米/人,生均图书增加7.68册,达29.07册/人。

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